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文史
铁打的房子流水的官:中国古代官邸制漫谈(上)
发布时间:2013/11/18

文/廖保平

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:规范并严格执行领导干部工作生活保障制度,不准多处占用住房和办公用房,不准超标准配备办公用房和生活用房,不准违规配备公车,不准违规配备秘书,不准超规格警卫,不准超标准进行公务接待,严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。探索实行官邸制。

什么是官邸制?其实就是一种官员住房制度,是国家为为一定级别的官员提供在任期间居住的住所,但官员本人对此没有产权的制度。

目前,我们的基本做法是,各级政府给在任期间的一定级别的官员提供住房,而且这些住房是有产权的。随着官员不断地调动升迁,在不同岗位、地区任职,在各个地区都有住房,出现了一名官员占有多套住房的现象。另外,因为这些住是有产权的,官员可以拿到市场上进行买卖。就算这些住房“分给”官员时,要官员出了一部分费用,也是象征性的,远远低于市价,而官员从国家手中以低价买入房产,等房价上涨之再卖出,收益部分全部进入官员个人腰包,国家毫无收益。

原先是要一定级别的官员才能“分配”住房,后来实行象征性的购买之后,一般的机关人员也有机会低价买到“福利房”。这既造成了国有资产的流失,也容易使官员多贪占国有资产,而滋生腐败。所以推行官邸制可以作为抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项措施。

我们都知道,官邸制在国外是一个成熟的制度,包括英、美、韩等国都实行了官邸制。当某一级的官员,就搬进某个官邸,因为种种原因不再担任此官职时,就要搬出去,通俗点说,“铁打的房子流水的官”。其实,这种智慧绝非英、美等人才具有,确切地说,中国人在这方的智慧可谓早熟得很,在秦汉时就已形成了类似于“官邸”制的官员住房制度,此后历代都有完善,比相起来,中国人智慧的早熟,要甩英、美几条街,也不知道是不是英、美学了我们的精髓。反正有趣的是,我们现在开始学习洋人了,却不知道,我们古人在“官邸制”上,做得并不差。

古代做官有“回避制度”,不允许官员在原籍或有家族产业的地方任职,避免亲友邻里请托徇情。譬如北宋代规定,“知县注选虽甚远,无过三十驿”(政和六年(1116)诏)。古代一驿30里,30驿为900里,所以,古人云:“千里去做官”。官员异地做官,政府就不能不考虑异地仕宦一家老小的住房问题。

自秦汉以来,国家开始向赴任官员提供住房,即“官舍”(就是现在我们说的官邸,拥有使用权,未拥有产权),“大约也就在秦汉之际逐渐趋向制度化”(完颜绍元《轻松为官:破解千年隐蔽秩序》中共中央党校出版社 2007年9月版)。

这一判断可以从史料中找得到佐证。《太平御览》卷四九一引《汉书》称,光禄大夫魏霸丧妻,其长兄特意“为(魏)霸娶妻,送至官舍”。说明魏霸就住在政府提供的机关宿舍里(官邸),还可以携家带口。《汉书·何并传》说,“(何并)性清廉,妻子不至官舍”。意思是何并这人很清廉,自己一人住朝廷提供的官舍,不让老婆孩子享受。

东汉王充《论衡·诘术篇》称:“府廷之内,吏舍比属”(汉时“吏”之概念包含“官”义),可见,当时官邸的规模相当大。不过,这大约是两汉时官员较少的缘故,朝廷能为官员提供免费住房。据《文献通考》卷四十七提供的统计,汉晋时全国官员总数仅7000人左右,隋朝重新统一后达12576人,唐朝更增至18805人,其中供职京师者就有2620人。朝廷单是为两千多名京官提供没有产权的免费住房应该不太难,问题是,官员不都是单身一人,往往拖家带口,除父母双亲老婆孩子,还有常随、门吏、杂役、丫环、老妈子等等。看看《红楼梦》里的贾府有多大,养了多少人!

如果说一个官员要供养30个家口(这是古代官员常有的事)的光景,2620人的背后供养了78600人,假定平均一人三间房,政府就得建243660间房屋才能装得下官员及其家口,这对一个以自然经济为基础的政府,将是一笔沉重的财政负担。

大唐政府不再为京官提供免费官邸,而是采取租住制,官员在京没有买房的,可以租住政府的官邸。不过,朝廷对那些德高望重的大臣,还是允许他们免费住官邸。譬如,宰相李日知就住在官邸,他瞒着家人向朝廷提出辞职申请,被皇帝批准了,“及还饰袋,将出居别业”,回到官邸告诉家人,被老婆痛骂一顿:“家产屡空,子弟名宦未立,何为遽辞职也?”(《大唐新语》卷三)

时任礼部主客郎中的白居易似乎连政府的官舍(邸)都没有资格租住,由于京城房价不菲,想买一套自己的房子,又不是一件容易的事。他在《卜居》中感叹:“游宦京都二十春,贫中无处可安贫。长羡蜗牛犹有舍,不如硕鼠解藏身。且求容立锥头地,免似漂流木偶人。但道吾庐心便足,敢辞湫隘与嚣尘。”活脱脱写出一个无房的“京漂一族”,想当房奴而不可得。

当时白居易的级别是个正九品,每月工资一万六千钱,收入不算很低,但仍然买不起房子,只好在长安东郊长乐里租了四间茅屋。他后来攒了一些钱,在陕西渭南县,也就是长安周边,买下一处宅子,算是有了自己的房子。

宋承唐制,还是为官员备有官(舍)邸,为了官里这些官舍(邸),自京都到各地州府,都设有“房管局”,叫楼店务(后改名店宅务),负责官邸的修造、维护和出租。官员在京都任职而又无私房的,可以向“房管局”提出申请租住,租房在古代叫“僦”。杨砺官居枢密副使,也租住“房管局”的房子。他死后,宋真宗登门悼念,发现这位与副宰相平级的大员居然租居的官舍(邸)竟在一条小巷里,皇帝的乘轿都抬不进去。(《宋史》卷二八七)

政府不再给官员安排免费的官舍(邸),而是让官员租住,官舍散布各处,没有封闭的“机关大院”,于是官员散住各处。这样虽然节省了财政开支,却给公务带来不便。叶梦得《石林诗话》里讲:“京师职事官,旧皆无公廨,虽宰相执政亦僦舍而居。每遇出省,或有中批外奏急速文字,则省吏遍持于私第呈押。”意思是说,过去哪怕宰相都只能租房而居。官员下班后,各自回家,要是有紧急的公文需要办理,得让这些长官连署才能生效,吏员只好拿着公文一家一家请领导画押,“既稽缓,又多漏泄”,办理公文的效率低,还容易泄露国家机密,“元丰初,始建东西府于右掖门之前,每府相对四位,俗谓之‘八位”。”这“两府八位”是给要害部门官员免费居住的官邸,是为了公务的需要,其他官员仍然“僦舍而居”,即租住国家官邸。

没有免费官邸,租房就是一笔不小的开销,比如先后在刑部、吏部等部司供职的江休复曾谈到房租问题:“望月初请料钱,觉日月长;到月终供房钱,觉日月短。”(江休复《江邻幾杂志》)可知江休复是一个典型的“月光族”,房租成了较大的负担。因此,官员对房租相当敏感,“房管局”提高房租,就会引起租房官员的抗议,在《宋史·食贷志》等史籍里,有不少关于“楼店务增三分房钱”的争论。政府只是增了三分房钱,他们就急得大跳。

完颜绍元先生说,元朝的情形和北宋相似,起码大多数汉族官员在住房方面的待遇是这样。名臣宋本出生在大都,自进士及第后,从翰林修撰累升至礼部尚书,原有的私宅因家贫被父亲卖掉了,本人“历仕通显,犹僦屋以居”(《元史》卷一八二)。(完颜绍元《轻松为官:破解千年隐蔽秩序》中共中央党校出版社 2007年9月版)意思是,老父把原来的家产卖光了,自己虽然仕途飞黄腾达,但仍然租住政府的官邸。

明代住房政策有所变化,就是可以一次性买断公房(这很有点“现代”意义)。当时制度规定,每个京官都可依品秩高低,配给勤务员、伙夫、马夫、门卫、抄写员等皂役,如果不要这些人员的话,可以折算成工食银归己有。《玉堂丛语》卷二记,谢铎任南京国子监祭酒时,政府给他配的皂役都不要,这样就攒下一大笔钱,“买官廨三十余区,居学官以省僦直。”把原先官邸一次性买断,免费给在本机关任职者居住,可以为手下的人省下租金,为属下谋了一笔大福利。

清朝初年,“世祖章皇帝定都今京师,一统之模大备。城之内,八旗居址,列于八方。自王公以下至官员兵丁,给以第宅房舍,并按八旗翼卫宸居”(《八旗通志》卷23《营建志》),将汉人统统搬到外城去住,把内城腾出来给旗人。内城的房子盖好后,政府按品级给旗人分配,“一品官给房二十间,二品官给房十五间,三品官给房十二间,四品官给房十间,五品官给房七间,六品、七品给房四间,八品官给房三间,拨什库(领催)摆牙喇(护军)披甲给房二间”(《大清会典事例》)。这种分房制度就像现代的福利分房,不知道现在官员的福利分房是不是学了满清的政策。

据张群先生研究,到康熙初年,开始采取货币分配方式(地皮仍免费提供)。康熙七年规定,“盛京后来甲兵余丁未得房屋者”,照每人一间例,折价三十两自行置造。康熙八年降低为二十两。对于外来归附人员,“工部照所拨旗分,买房安插。若无房屋,工部于本旗空地盖给”。但康熙八年曾规定,嗣后各处投诚人员,给予官地盖房,照例(每间银二十两)给价。乾隆、嘉庆时在首付款、还款期限及官员买房三个方面进一步深化了这一改革。即国家通过指扣俸禄、分期付款的方式,帮助住房困难的旗人购买官房,如果诈称无房居住,滥行认买,该管官连同捏结者,一旦查出,一并议处,这就有点像现搞的经济适用房。而贫苦旗人财继续由国家提供住房。(张群《中国古代的住房权问题》,载《南开大学法律评论》2007年春秋号)

综上所述,除清代对旗人特别恩遇,建立一套完备的住房保障制度外,多数朝代官员都没有“免费分房”、“福利购房”或购买“经济适用房”,而是采取“官邸制”,且很多朝代还是有偿的、需要租金的“官邸制”。比起来现在的官员,尤其是“房叔”、“房神”来,古代官员的官邸制寒碜得很,住房福利并不高,但确确实实起到了一定的防范皇家资产流失和官员腐败的作用。

(责任编辑:周培新)   

 

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